大足县人民政府关于转发市财政局印发市委常委常务副市长黄奇帆同志在全市乡镇财政管理专题座谈会上的讲话的通知的通知

	内容分类： 财务会计法	实 效 性：现行有效
	文    号：足府办发[2005]91号	发文机关：
	发文日期：2005-08-04	生效日期：2005-08-04

各街镇乡人民政府（办事处），县府有关部门：

　　经县政府同意，现将市财政局《关于印发市委常委常务副市长黄奇帆同志在全市乡镇财政管理专题座谈会上的讲话的通知》（渝财办函[2005]14号）转发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。

　　重庆市财政局关于印发市委常委常务副市长黄奇帆同志在全市乡镇财政管理专题座谈会上的讲话的通知
　　（渝财办函[2005]14号）
各区县（自治县、市）财政局：
　　为贯彻落实市委二届七次全委会精神，总结交流乡镇财政管理经验，推进乡镇财政管理方式改革，市财政局于2005年6月15日召开了全市乡镇财政管理专题座谈会。市委常委、常务副市长黄奇帆同志到会并作了重要讲话，现将《市委常委、常务副市长黄奇帆同志在全市乡镇财政管理专题座谈会上的讲话》印发你们，请结合本地实际，认真贯彻落实。

　　在全市乡镇财政管理专题座谈会上的讲话
　　黄 奇 帆
　　（2005年6月15日 根据录音整理）
　　今天，我们在这里召开全市乡镇财政管理专题座谈会，贯彻落实市委二届七次全委会精神，分析当前乡镇财政管理面临的新形势和新任务，探讨乡镇财政管理体制改革的新思路、新办法，以加强和规范乡镇财政管理，逐步消化政府性债务，缓解乡镇财政困难问题。上午，铜梁、黔江、大足、云阳四个区县分别介绍了经验，希望各区县认真借鉴，结合实际大胆探索。马千真同志就推进全市乡镇财政管理体制改革的工作安排意见，是根据市委二届七次全委会的要求研究提出，并报请市政府研究同意的，请大家认真贯彻落实。下面，我讲三点意见。

　　一、全市经济社会和财政发展形势
　　直辖八年，是重庆经济加速发展的八年，经济社会发生了五大深刻变化。一是产业结构优化。三次产业比重从直辖前的24.2：41.8：34优化为16.2：44.3：39.5；二是所有制结构优化。2004年非公有经济占全市GDP的比重达到48.9%，比直辖前提高24个百分点，出现了公有制和非公有制经济两个轮子一起转动的良性局面；三是工业结构优化。高新技术产品产值占全市工业总产值的比重从直辖前的3%上升到21.4%；四是财政金融结构优化。财政收入从57亿增加到302亿，财政收支结构不断优化。金融贷款余额从800多亿增加到3246亿；五是城乡结构优化。城镇化率从直辖前的28%提高到43.5%.上述五个结构优化反映了直辖以来重庆的良好发展趋势。今年以来，在中央宏观调控政策的大背景下，全国经济开始步入一个新的发展阶段和运行周期，重庆经济也是这个趋势。我们一定要正确应对，逆势而谋，努力保持全市经济持续快速协调健康发展。
　　直辖八年，我市财政收入能够从57亿增加到302亿，是有其内在规律和深刻内涵的，主要体现在“三个比例”上：
　　一是财政收入占GDP的比例。美国政府财政收入占GDP的比例大致在30%左右，而我国实施分税制改革后这个比例已从10%提高到20%以上。我市全口径财政收入占GDP的比重去年已上升到了17%.财政收入快速增长的重要原因之一，是这几年我们严格税收管理，把原来那些应收而未收的部分都收起来了。
　　二是基金收入与一般预算收入的比例。直辖以来，尤其是近两三年来，我市基金收入大幅度增长，基金收入与一般预算收入的比例不断提高，目前已大体达到50%左右。一般预算收入保吃饭，基金收入搞建设，这个比例，既满足吃饭需求，也基本保证建设投入，是一个较好的比例。
　　三是三次产业创造的税收比例。产业结构的变化与财政税收增长关系密切。一般说来，万元产值中，不同产业创造的税收含量是不一样的，二三产业创造的税收含量就远高于第一产业。直辖八年来，我市产业结构不断优化，一产占比不断下降，二三产占比不断提高，直接反映到财政收入上来，就表现为税收的大幅增长。
　　在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，区县乡镇的债务问题已十分突出。目前全市区县乡镇债务共400多亿，其中区县债务达350多亿，乡镇债务60多亿。按照国际惯例，一级政府债务余额占当年财政收入的比重在60%以内是安全的，但超过这条警戒线，就可能会出现财政风险。我市目前区县乡镇年财政收入大约是150亿，而债务余额超过400多亿，债务余额占当年财政收入的比例高达260%，远远超过警戒线。究其原因，主要是一些乡镇盲目招商，用行政办法去搞所谓的“招商引资”，甚至不惜举债来弥补经费缺口，导致乡镇财政出现收支矛盾。这种饮鸩止渴的作法，遗患无穷，必须采取断然措施坚决制止。

　　二、充分认识乡镇财政管理体制改革的重要性和必要性
　　解决好“三农”问题，统筹城乡全面发展，努力建设富裕文明和谐安康的新农村，必然要求我们深化乡镇财政管理体制改革，加强乡镇财政管理，控制和化解乡镇政府债务，逐步达到规范乡镇财政管理，缓解乡镇财政困难的目的。这是时代赋予我们的重要任务。
　　（一）改革乡镇财政管理体制，是贯彻落实市委二届七次全委会精神的重大举措
　　在已进入“以工促农、以城带乡”新阶段的新的历史条件下，市委二届七次全委会站在统筹城乡发展、加快农村全面建设小康社会步伐和构建和谐社会的战略高度，专题研究了我市“三农”问题，并出台《决定》，深刻分析了当前我市农业农村经济社会发展中面临的新形势和重大机遇，明确提出了做好新阶段“三农”工作的指导思想、目标任务、工作要求和具体的工作措施。这不仅是对中央“工业反哺农业、城市支持农村”重大方针的贯彻落实，更是市委针对重庆“大工业带大农业、大城市带大农村”的特殊市情，为促进当前和今后一个时期全市经济社会快速协调健康发展而作出的重大战略决策。
　　《决定》40条扶持“三农”的政策措施中，直接或间接涉及财政政策、资金支持的措施就有22条。这不仅说明了财政在解决“三农”问题中的重要作用，更体现了财政在统筹城乡发展、加快农村全面建设小康社会步伐中肩负艰巨任务。《决定》指出，不仅要调整国民收入分配结构，保持公共财政投入稳定增长，建立完善农村投入稳定增长机制，同时明确提出要“改革乡镇财政管理体制，推进‘乡财县管’改革试点”，加强财政资金管理。我们要站在战略的、全局的、统筹城乡发展的高度，认真贯彻落实市委二届七次全委会精神，积极研究、加快推进乡镇财政管理体制改革。
　　（二）改革乡镇财政管理体制，是巩固和深化农村税费改革的内在要求
　　6月6日至7日，国务院在京召开全国农村税费改革工作会，全面布置今年深化农村税费改革有关工作，总的工作要求就是：按照“全面深化、综合配套、巩固完善、探索创新、有所突破”的思路，进一步加大农业税减征、免征力度，积极开展农村综合改革试点，严格制止乡村发生新的债务，进一步探索建立防止农民负担反弹的长效机制，确保深化农村税费改革试点工作健康有序进行。农村税费改革最主要的出发点，是对收入进行规范，特别是规范国家和农民的分配关系。
　　经过几年的努力，我市在规范收入、减轻农民负担方面，取得了很大的成效。取消了村提留、乡统筹、屠宰税和教育集资等专门面向农民收取的费用，取消了除烟叶外的农业特产税，实行了农业税全面免征，每年全市减轻农民税负15.7亿元。巩固和深化农村税费改革，仅仅靠减免农业税、规范乡镇收入是不够的，关键还要靠转变政府职能、规范乡镇支出。否则，支出需求无限制膨胀，就可能又回到过去巧立名目乱收费的老路上去。不改革乡镇财政管理体制，不下大力气规范乡镇财政管理，农村税费改革的成果最终难以巩固。
　　（三）改革乡镇财政管理体制，是完善公共财政管理体制的重要内容
　　首先，改革乡镇财政管理体制，是乡镇财政职能变化的客观需要。随着农村税费改革的不断深化，乡镇财政面临的客观环境发生了很大的变化。一方面，随着农业税的全面免征，乡镇财政的收入职能逐步弱化。另一方面，在教师工资上划、乡镇中学上收后，事实上乡镇财政的大部分支出职能已由县级财政承担。乡镇财政已经不是原来意义上那种适应乡镇政府职能扩张需要的功能完整的一级财政。
　　其次，改革乡镇财政管理体制，是强化县级财政公共管理职能的需要。中央和市委、市政府都要求县级财政要在义务教育、社会保障、医疗卫生等公共支出方面承担更重要的责任和任务。县级政府强化财政公共管理职能，实行统一的财政管理模式，既有利于按照公平、均等的原则，促进公共支出，又有利于通过调整乡镇的行政行为，减轻乡镇筹集资金、保障支出的压力，为下一步县乡行政管理体制改革创造条件。
　　第三，改革乡镇财政管理体制，是规范支出管理的需要。公共财政管理体系，既包括公共财政收入体系，又包括公共财政支出体系。分税制改革、农村税费改革，都是解决规范收入的问题。收入规范了，也必须相应规范支出。所以要把财政改革的重点转移到支出管理上来，不仅要管好本级的支出，更要把上级的转移支付资金和各种专款实实在在地管好用好。
　　（四）改革乡镇财政管理体制，是缓解县乡财政困难的重要途径
　　近年来，市财政通过完善市对区县财政体制、加大财力性转移支付、建立激励约束性转移支付制度，不断加大对财政困难县和乡镇的扶持，取得了一定的成效。但尽管如此，目前有的县乡特别是乡镇财政仍然比较困难，主要体现在两个方面：
　　一方面，乡镇财政收入规模小。全市1126个乡镇，2004年乡镇级财政收入27亿元，占全市地方财政收入的比重不到10%，平均每个乡镇财政收入只有240万元。乡镇一般预算收入占全市一般预算收入的比重从直辖初的28%下降到去年13%，农业税全面免征后，比重还会下降。在全市所有乡镇中，一般预算收入100万元以下的乡镇有596个，占52.9%；100万元至500万元的乡镇有427个，占了38%；一般预算收入500万元以上的乡镇只有103个，比重不到10%.
　　另一方面，乡镇债务沉重。到去年底，全市乡镇债务余额高达64.7亿元，平均每个乡镇574.4万。有21个区县的乡镇债务不减反增，新增债务8.9亿元，其中新增乡镇债务在1000万元以上1亿元以下的有13个区县，1亿元以上有2个区县，最高的一个县当年新增乡镇债务达2.7亿。
　　造成乡镇财政困难既有客观原因也有主观原因，最根本的原因是两条：一是养人太多，二是管理不善。只有乡镇财政管理跟上了、加强了，才能把“人”的口子、“债”的口子扎住，并逐步消化现有的债务，才能逐步缓解乡镇财政的困难。否则上级再多的补助，再多的转移支付都难以解决问题。
　　所以，不通过改革乡镇财政管理体制，对乡镇财政供养人员和债务进行清理和控制，乡镇财政困难这个大窟窿怎么也补不起来。必须抓住“人”和“债”这两个突出问题，严格按照中央要求，从严核定和从紧控制乡镇机构编制和财政供养人员，确保5年内乡镇财政供养人员只减不增；坚决制止乡镇产生新的债务，对原有债务清理造册，逐步消化。县财政要按照乡镇必保支出、必要支出、一般支出、专项支出的顺序，把乡镇支出规范起来，先保工资、保运转，有资金再安排其他的支出。
　　总之，推进乡镇财政管理体制改革，顺应了统筹城乡发展，全面建设小康社会的要求，顺应了巩固和深化农村税费改革的要求，顺应了建立和完善公共财政管理体制的要求，顺应了完善县乡财政管理体制、逐步解决基层财政困难的要求，是大势所趋，势在必行。各级党委、政府必须增强责任感和紧迫感，牢固树立全局意识，充分认识改革的重要性和必要性，积极推进乡镇财政管理体制改革。

　　三、做好改革乡镇财政管理体制的几点要求
　　（一）加强乡镇服务型政府建设
　　做好乡镇财政管理体制改革，首先要明确乡镇政府职能定位，加强乡镇服务型政府建设。当前，农村形势发生了深刻的变化，乡镇政府的工作也要与时俱进，不断适应这种变化。
　　第一，切实转变乡镇政府职能，加强社会管理和公共服务功能，适当调整乡镇经济管理职能。乡镇政府的主要职能应转向贯彻法律政策、发展农业经济、加强社会管理、提供公共服务和维护社会安全稳定上来，转变工作重点和工作方式，努力建立服务型、法治型政府。理论上，乡镇就是吃饭财政。以经济为中心是县级的事，县城是中心，县级要抓好招商引资工作，工业要相对集中，向开发区集中。我市一些乡是纯粹的农业乡，既无企业，又无资源，全年的工商税收就只有2、3万元，要上项目搞工业，的确非常困难。所以一定要实事求是，不要每个乡镇都去搞什么招商引资和建设，去做一些乱七八糟的事情。江津市在4个镇进行建设服务型乡镇政府试点，乡镇干部积极转变作风，上门为农民服务，深受农民欢迎。
　　第二，积极推进乡镇机构改革，解决好分类设置综合办事机构、减少领导职数、优化乡镇布局等问题。妥善做好乡镇分流人员的安置工作，加强培训，提高他们再上岗和重新就业的本领。
　　第三，转变传统的政绩观念，衡量乡镇政府政绩不能片面地把经济指标作为唯一指标，主要应看党和国家的大政方针是否得到有效贯彻落实，当地社会是否稳定，环境是否得到有效保护，管理是否加强，公共服务是否到位，农民合法权益是否得到维护等。因此，要改革和完善乡镇基层干部考核指标，对乡镇政绩考核要适当减少经济指标，增加社会性指标。
　　（二）把握好乡镇财政管理体制改革的方向和原则
　　改革乡镇财政管理体制，既不是平调乡镇财力，也不是吃大锅饭，而是通过改革乡镇财政管理体制及配套措施，最终达到规范财政管理、缓解财政困难的目的。改革乡镇财政管理体制，大家关注的主要有三个问题：一是会不会影响乡镇的积极性，包括发展经济、管理社会、组织收入的积极性。二是会不会造成乡镇产生依赖思想，乡镇的债务会不会转移到县级。三是乡镇还是不是一级财政，县级财政有无能力统筹管理乡镇财政财务和会计核算等。对这些问题，要进行正确的引导，最重要的是要坚持和把握改革的正确方向和原则。
　　第一，坚持“三权”不变。乡镇财政作为法定的一级政府的一级财政，应当保持预算的主体地位，保持对财政资金的所有权和支配权，保持财务审批权不变。当然也包括保持原有的债权、债务关系不变，绝不能因为改革管理方式，把债务全部转嫁到区县，形成 “等、靠、要”的依赖思想。如果“三权”不变不能够很好地坚持，上面讲的三个问题就难以避免，乡镇可能就不能够理解，也不乐意配合和支持这项改革。
　　第二，坚持分类指导、区别对待。我市特殊的二元结构，各区县自然条件千差万别，发展情况不尽相同，经济实力和财政实力差异也较大。因此在推行“乡财县管”上，应该着眼于总体发展，坚持分类指导，区别对待，不能搞一刀切。市财政局在《关于推进乡镇财政管理体制改革的意见》（讨论稿）中对此进行了明确，一定要实事求是地处理。
　　第三，坚持规范管理，做好服务。区县政府和财政部门要按照市里的总体要求，把握大方向，明确总目标，统筹谋划，综合配套，整体推进。我们要把握这个原则，只要有利于规范乡镇财政管理，要允许在形式上、操作程序上、具体措施上开展形式多样的积极探索。区县财政要加强自身管理，提高自身管理能力，做好服务工作。要加强对乡镇财政所的管理，加强业务培训，提高业务素质。
　　（三）完善区县对乡镇的财政管理体制
　　自去年开始，市和区县之间按调整完善后的财政体制运行后，市级财政统筹区域发展的能力有所增强，对困难区县的财政支持力度进一步加大。目前我市财力的配置比例是75：25，市级占25%，区县及乡镇占75%.市级占总财力的比例是全国所有省市中省级占比最低的，说明市政府尽了最大的可能支持各个区县和乡镇加快发展，尽量把财力留在基层。随着区县经济发展水平的不断提高，财政实力的不断增强，区县有责任也有能力拿出多一些的财力支持乡镇，尽可能地统筹本地区协调发展。
　　第一，不断完善区县对乡镇的财政管理体制。财力重点要适度下移，事权管理要适度上收，通过一收一放，增强乡镇服务农村、服务农民的能力。全市区县和乡镇财政供养人员共70万人，其中区县本级45万人，乡镇级25万人，比重为64：36，而所用的支出，区县和乡镇的比重是72：28.应该说，财力还有下划的空间。凡属于县级政府应承担的支出，县财政要全额保障经费，不得以任何形式转嫁给乡镇，增加乡镇财政负担。同时进一步调整和优化支出结构，加大对财政困难乡镇的财力性转移支付力度。
　　第二，建立科学的财政收入考核机制。要从机制上杜绝在税收征管中各乡镇争税、抢税、挖税的现象，坚决查处买税卖税的行为，降低税收成本，维护正常的税收秩序。对工商税收的考核要改变考核方式，大足取消对乡镇工商税收的考核取得不错的成效，经验值得借鉴。
　　第三，编制好综合财政预算。区县财政要制定好乡镇财政预算编制的总体原则和要求，预算内、外收入和其他收入要全额编入预算，支出要按照“一要吃饭、二要建设”的原则，合理排序，量力而行。
　　（四）采取有效措施化解乡镇政府性债务
　　首先，要牢固树立科学的发展观和正确的政绩观。区县领导、乡镇领导不能盲目追求高指标、高增长，要树立制止新债、减少旧债也是政绩的观念。家宝总理在今年全国农村税费改革工作会上，明确提出“约法三章”：一是各地一律不得对乡镇下达招商引资的指标；二是乡镇政府一律不得举债搞建设；三是乡镇政府一律不得为经济活动提供担保。这些，都是科学发展观和正确的政绩观的具体要求，我们要坚决的贯彻落实。同时，要把制止新债和偿还旧债作为考核领导干部任期目标和工作实绩的重要内容。
　　其次，建立新债责任追究和乡村干部离任债务审计两个制度，坚决制止乡镇新增债务。这次全国农村税费改革工作会，一个重要内容就是研究如何制止乡村新增债务，要求做到“八不准”，其核心就是“不准乡镇政府今后再发生新的债务”，对于违反“八不准”形成的新债务，实行“谁签字、谁负责”，由签字人负责偿还。因此，我们要做好历年乡村债务的审计核实工作，在核准旧债基础上，坚决制止乡村发生新的债务。凡发生新债务的乡镇，必须追究乡镇党政主要负责人的责任，在新债未化解之前，乡镇党政“一把手”不得提拔重用，不准异地任职。同样，区县财政也必须做到当年收支平衡，不搞赤字财政，不能出现新的债务。
　　第三，摸清原有债务的底数。区县、乡镇究竟有多少债务，一定要实实在在地摸清，挤出水分，认真核对，锁定基数。
　　第四，采取措施逐步消化旧债。市财政将把“三奖一补”资金和一般预算转移支付的增量资金主要用于化解基层政府债务。“三奖一补”和上级的转移支付资金，不准违规购买、更新小汽车；不准新建办公楼、培训中心；不准搞劳民伤财、不切实际的“政绩工程”、“形象工程”。这“三不准”的原则，必须自觉遵守，严格执行。对教育卫生这一类的欠款，市和区县联手解决，大家齐努力，今年全市力争消化4个亿。对“普九”欠债坚持销号制，区县先按比例逐乡还完，市里再准时按比例到位资金，绝不能市里资金先到帐先偿付而区县仍欠着。各区县要学习铜梁、黔江等区县的做法，拿出一定的资金，采取配套偿还、奖励补助等方式帮助乡镇偿还债务。
　　（五）切实加强组织领导工作
　　改革乡镇财政管理体制，涉及方方面面的利益，综合性强，情况复杂，工作难度大，任务很艰巨。要完成这样一项浩大的系统工程，首先是党委、政府要高度重视，其次是相关部门要密切配合，第三是纪律严格措施周密。铜梁、大足、黔江、云阳已经做出了榜样。市财政局要切实加强对此项工作的指导，帮助区县解决改革中的困难和问题，要密切跟踪改革运行情况，加强调查研究和分析，及时总结经验，确保改革取得实效。各区县党委、政府一定要充分认识乡镇财政管理体制改革的重要性、复杂性和艰巨性，把这项工作作为贯彻落实全国深化农村税费改革工作会和市委二届七次全委会的重要内容，摆在突出位置，加强领导，狠抓落实，确保改革顺利实施。

大足县人民政府
二○○五年八月四日